Елиз Бернар пред ФАКТИ: България има право на вето, но това не означава по-силна позиция в ЕС спрямо Северна Македония

Решението на Европейския парламент и последвалите спорове около формулировките за македонския език и македонската идентичност отново поставиха в центъра на вниманието отношенията между София и Скопие. Дали дебатът често се води повече на политическо и символично ниво, отколкото в рамките на реалните критерии за членство в Европейския съюз... Пред ФАКТИ говори Елиз Бернар – доктор по публично право, преподавател по европейско право и ръководител на катедрата по геополитика в ESSEC, асоцииран изследовател към Университета на Версай и член на управителния съвет на Hermès към CNRS.

- Г-жо Бернар, Европейският парламент не премахна от доклада за Северна Македония текстовете, свързани с „македонски език“ и „македонска идентичност“. Смятате ли, че това е връщане към по-неутрален европейски подход или представлява политически компромис под натиска на България?
- Предпоставката на въпроса е донякъде подвеждаща, защото приписва на Европейския парламент ниво на правомощия, което той всъщност не притежава в процеса на разширяване на Европейския съюз. Докладите на Европейския парламент за държавите кандидатки са политически инструменти за оценка и препоръки, а не правно обвързващи актове. Те изразяват позиция, но не определят хода на преговорите за присъединяване, които остават основно в ръцете на държавите членки в рамките на Съвета на ЕС.
От тази гледна точка включването или запазването на препратки към „македонски език“ и „македонска идентичност“ не бива да се тълкува като решаваща промяна в подхода на ЕС. По-скоро то отразява вътрешната динамика на самия Европейски парламент, където различни политически групи и национални чувствителности взаимодействат помежду си. Подобни формулировки често са резултат от компромис в рамките на институцията, а не ясен стратегически сигнал от страна на Европейския съюз като цяло.

Същевременно би било прекалено опростено това да се представя единствено като резултат от български натиск.

Макар двустранните спорове между България и Северна Македония да влияят върху по-широкия контекст на разширяването, Европейският парламент по принцип се стреми да поддържа балансиран и ориентиран към бъдещето подход, който подкрепя европейската перспектива на страната, като същевременно отчита съществуващите чувствителности. В крайна сметка този епизод илюстрира една по-широка структурна особеност на процеса на разширяване на ЕС – напрежението между политическата символика, националните наративи и правно-институционалната рамка. Решаващата арена остава Съветът на ЕС, където държавите членки могат да упражняват право на вето и където въпросите за идентичността и езика могат да имат далеч по-конкретни последици.

- В Скопие решението беше възприето като дипломатическо поражение. Има ли риск подобни развития да засилят евроскептицизма в Северна Македония?
- Определението на този случай като „дипломатическо поражение“ трябва да бъде разглеждано внимателно. Докладът на Европейския парламент не е инструмент за вземане на решения в процеса на присъединяване, а политическа оценка, която не променя правната траектория на преговорите. Поради това непосредственото му влияние върху перспективите на Северна Македония за членство е много ограничено.
Въпреки това възприятията имат значение. В държава кандидат като Северна Македония, където процесът на присъединяване вече е продължителен и политически чувствителен, дори необвързващи сигнали от европейските институции могат да бъдат тълкувани вътрешнополитически като знак за подкрепа или препятствие.

Това създава възможност различни политически фактори да използват ситуацията в подкрепа на собствените си послания, включително и на по-евроскептични позиции.

Важно е обаче да се припомни, че членовете на Европейския парламент, избрани от европейските граждани, са фокусирани основно върху ключовите критерии за присъединяване – върховенството на закона, борбата с корупцията, защитата на основните права и демократичните стандарти. Техните доклади обикновено отразяват именно тези приоритети, а не целят да арбитрират двустранни спорове за идентичност.
Следователно риск от засилване на евроскептицизма съществува, но той произтича по-скоро от политическите интерпретации на национално ниво, отколкото от същността на позицията на Европейския парламент. Решаващи за общественото доверие в процеса на присъединяване остават неговата предвидимост, последователност и справедливост, гарантирани от държавите членки в рамките на Съвета на ЕС.

- От години спорът между София и Скопие се движи около историята и идентичността. Може ли Европейският съюз реално да бъде арбитър по подобни въпроси, или те по дефиниция са извън неговите компетенции?
- Европейският съюз не е създаден, за да бъде арбитър по исторически или идентичностни спорове, а подобни въпроси до голяма степен са извън неговата институционална компетентност. ЕС е международна организация, основана на доброволно присъединяване – държавите кандидатстват за членство по собствено политическо решение и приемат ценностите и правния ред на Съюза. От тази гледна точка ЕС няма мандат да определя коя национална идентичност или исторически разказ е по-легитимен.

Въпросите за езика, идентичността и историческата интерпретация са дълбоко политически и национални по своя характер и Съюзът нито е подготвен, нито е оправомощен да ги решава.

Това, което ЕС може да прави, е да следи дали държавите кандидатки изпълняват условията за членство. Това включва върховенство на закона, защита на основните права, добросъседски отношения и съответствие с целите на Съюза. На практика това означава, че двустранните спорове не бива да подкопават регионалната стабилност или функционирането на процеса на присъединяване.
Важно е също да се подчертае, че ЕС не функционира на принципа на историческа йерархия между държавите. По-старите членове не притежават по-голяма легитимност от по-новите или от кандидатите. Съюзът е изграден върху принципа на равенството между държавите, а членството зависи от изпълнението на общи критерии, а не от исторически претенции. В този смисъл ролята на ЕС не е да разрешава идентичностни спорове сами по себе си, а да създава рамка, в която те да не възпрепятстват сътрудничеството, правното сближаване и интеграцията.

– Процесът на европейска интеграция на Северна Македония не се ли превърна в заложник на исторически и национални наративи, вместо да бъде воден от реалните критерии за членство?
- Разбираемо е защо това възприятие набира популярност, особено предвид видимостта на двустранните спорове в обществения дебат. Въпросите, свързани с историята и идентичността, обикновено привличат политическо внимание и широко медийно отразяване, което може да създаде впечатлението, че те доминират над целия процес на присъединяване.
Това обаче не отразява напълно начина, по който процесът реално функционира. Присъединяването към ЕС продължава да се основава преди всичко на изпълнението на Копенхагенските критерии, по-специално върху укрепването на върховенството на закона, съдебните реформи, административния капацитет и хармонизирането с правото на Европейския съюз. Именно тези елементи определят конкретния напредък в преговорите.

В този смисъл въпросите за националната идентичност не са част от критериите за членство.

Те могат да влияят върху политическата среда около процеса, особено на равнище държави членки в Съвета на ЕС, но не представляват официалните показатели, по които се оценява една кандидатстваща държава.
Затова, вместо да се казва, че процесът е станал „заложник“ на исторически наративи, по-точно е да се отбележи, че съществуват две паралелни динамики: правен и технически процес, основан на обективни критерии, и политически пласт, в който двустранните чувствителности могат да влияят върху темпото или атмосферата на преговорите. Ключовият въпрос е първият да остане водещата рамка на политиката по разширяване.
Важно е също така да се подчертае, че Европейският съюз не функционира на принципа на йерархия между държавите въз основа на историческа старшинство. По-старите държави членки не притежават по-голяма легитимност от по-новите членове или от страните кандидатки. Съюзът е изграден върху принципа на равнопоставеност между държавите, а присъединяването зависи от изпълнението на общи критерии, а не от исторически приоритет или предимство.

– След решението на Европейския парламент може ли да се говори за промяна в нагласите на водещите европейски политически семейства по отношение на аргументите и притесненията на България?
- Би било пресилено този случай да се тълкува като доказателство за по-широка промяна в позициите на основните европейски политически семейства спрямо българската гледна точка. Европейският парламент не функционира като институция с единна позиция по подобни въпроси, а вътрешната му динамика отразява множество политически приоритети, а не координирана геополитическа линия.

Позициите в парламента обикновено се формират по-малко около национални аргументи и повече около основните принципи на отделните политически групи.

Някои евродепутати поставят акцент върху достоверността и темпото на разширяването, други върху върховенството на закона, борбата с корупцията, социалните стандарти или по-широки стратегически въпроси като стабилността и сигурността по външните граници на ЕС.

В този контекст държава кандидат като Северна Македония се оценява през различни призми.

Подкрепата или резервите често са свързани с това доколко страната се възприема като отговаряща на тези политически приоритети, а не с автоматично приемане или отхвърляне на историческите или идентичностните аргументи на определена държава членка. Разбира се, отделни евродепутати могат да бъдат чувствителни към национални наративи или двустранни проблеми, но това не означава непременно трайна или последователна промяна на равнището на цели политически семейства. По-скоро наблюдаваме съвкупност от индивидуални позиции, оформени от идеологически предпочитания, институционални роли и стратегически виждания за бъдещето на разширяването като цяло.

– Виждате ли външно геополитическо влияние върху отношенията между България и Северна Македония – включително от страна на Сърбия, Русия или други регионални играчи, които биха имали интерес от забавяне на европейската интеграция на Западните Балкани?
- На този етап няма ясни и публично доказани данни, че външни фактори като Сърбия или Русия пряко оформят динамиката на спора между България и Северна Македония. Макар в политическия и медийния дискурс често да се правят препратки към външно влияние, към подобни твърдения трябва да се подхожда предпазливо, освен ако не са подкрепени с надеждни и подробни доказателства, например от националните служби за сигурност.
По-общо погледнато, този въпрос трябва да се разглежда през призмата на стратегическите интереси. Вместо автоматично да се предполага външна намеса, по-уместно е да се запита какво конкретно би спечелил всеки отделен фактор от забавянето на присъединяването на Северна Македония. За държавите членки на ЕС, включително България, политиката на разширяване често се формира от комбинация между вътрешнополитически съображения, двустранни отношения и различни виждания за бъдещето на Съюза.
Същата логика важи и за регионалните и глобалните играчи. Понякога се твърди, че сили като Русия могат да извлекат полза от по-бавен или по-нестабилен процес на европейска интеграция на Западните Балкани, но подобни твърдения следва да бъдат подкрепени с конкретни доказателства и не бива да се приемат като универсално обяснение за сложни политически процеси.
Накрая, често пренебрегван аспект е гледната точка на самия Европейски съюз. Разширяването не зависи само от готовността на страните кандидатки, а и от политическата воля на съществуващите държави членки и от това какви ползи или рискове те виждат в по-нататъшната интеграция. Именно това вътрешно измерение е от съществено значение за разбирането на темпа и посоката на процеса, но рядко се обсъжда открито в публичния дебат.

– Доколко въпросът за вписването на българите в Конституцията на Северна Македония остава ключовият тест за политическата воля на Скопие да продължи по европейския път?
- Вписването на българите в Конституцията на Северна Македония не бива само по себе си да се разбира като формално изискване, наложено от Европейския съюз. ЕС не предписва конкретното съдържание на националните конституции. Неговият интерес не е дали една конституция има определена форма – писана или неписана – а дали вътрешният правен ред като цяло съответства на европейските стандарти, особено по отношение на защитата на основните права и малцинствата.

От тази гледна точка за ЕС е важно нито едно национално малцинство да не бъде подложено на дискриминация и да съществуват ефективни правни гаранции за неговата защита.

Как една държава избира да организира тези гаранции – чрез конституцията или чрез законодателството – по принцип остава в рамките на нейния суверенен избор.
Въпреки това въпросът придоби политическо значение, тъй като беше изведен от България като елемент от рамката на процеса по присъединяване. На практика това го превръща в условие, което влияе върху напредъка на преговорите не защото произтича пряко от правото на ЕС, а защото разширяването в крайна сметка зависи от единодушието на държавите членки. Следователно конституционната промяна може да бъде представяна като „тест за политическа воля“, но това определение отразява по-скоро политическа динамика между държавите, отколкото строго юридическо изискване на Съюза. Тя показва още веднъж двойствения характер на процеса на присъединяване – формално основан на правила, но същевременно повлиян от междуправителствени преговори и национални интереси.

– Смятате ли, че след това решение на Европейския парламент България се намира в по-силна дипломатическа позиция в рамките на ЕС по темата за Северна Македония?
- Трудно може да се твърди, че един доклад на Европейския парламент сам по себе си значително укрепва дипломатическата позиция на България в ЕС по този въпрос. Парламентът не участва във вземането на решения за разширяването; неговите резолюции са политически сигнали, а не инструмент за влияние в междуправителствените преговори.
На практика решаващата арена остава Съветът на ЕС, където държавите членки действат с единодушие. България действително има възможността да блокира напредъка, както всяка друга държава членка. Но тази възможност не е уникална и не се превръща автоматично в по-широка дипломатическа сила. България има право на вето, но това не означава по-силна позиция в ЕС спрямо Северна Македония.

Вземането на решения в ЕС се основава на взаимност и баланс.

Способността на една държава да използва правото си на вето в един контекст винаги трябва да се преценява и спрямо възможността други държави членки да използват подобен инструмент в други преговори. Поради тази причина блокиращата сила не винаги означава стратегическо предимство, защото тя може да носи и политически разходи и компромиси.
Затова, вместо да показва значително укрепване на позицията, настоящата ситуация по-скоро илюстрира ограниченията на едностранното влияние в системата на ЕС, където реалното въздействие в крайна сметка зависи от изграждането на коалиции и от способността националните приоритети да бъдат свързани с по-широк европейски консенсус.

– Как оценявате политиката на настоящото ръководство в Скопие? Търси ли то реално решение на споровете със София, или по-скоро използва конфликта за вътрешнополитическа мобилизация?
- Настоящото ръководство в Скопие не бива да се свежда до един-единствен политически мотив. От една страна, в Северна Македония съществуват реални политически сили, които продължават да разглеждат членството в Европейския съюз като най-добрия път за укрепване на демокрацията, върховенството на закона и институционалните реформи. От друга страна, правителството функционира в силно поляризирана среда, в която спорът със София може да служи и за вътрешнополитически цели.

Следователно същинският въпрос не е дали Скопие е „сериозно“ или „манипулативно“ в абсолютен смисъл, а по-скоро кои политически фактори доминират в даден момент.

Някои ясно подкрепят присъединяването към ЕС, защото го виждат като най-добрата рамка за реформи, други може да приемат продължителен статут на страна кандидат, защото той носи по-малко непосредствени ангажименти, като същевременно запазва достъпа до ползите от ангажираността на ЕС, а трети остават привързани към по-националистически или по-ексклузивни политически наративи.
Поради тази причина бих избегнала представянето на въпроса като избор между две крайности. По-точният отговор е, че политическото ръководство на Северна Македония включва или е подложено на влиянието на няколко различни политически логики, а предизвикателството е да бъдат разграничени, вместо да се приема, че съществува една единствена и последователна стратегия.

– Ако сегашната конфронтационна реторика между София и Скопие продължи, как си представяте отношенията между двете държави след няколко години? Очаквате ли пробив към европейска интеграция, или е по-вероятно да станем свидетели на ново замразяване на процеса?
- Ако сегашната конфронтационна реторика между София и Скопие продължи, бих очаквала отношенията между двете държави да останат напрегнати, а процесът на присъединяване да остане политически крехък. Пробив е възможен само ако въпросът престане да бъде разглеждан като чисто двустранен спор и ако сред държавите членки на ЕС се появи по-силна колективна воля за неговото разрешаване. Засега обаче такава по-широка политическа воля не изглежда да съществува. Затова в краткосрочен и средносрочен план ново замразяване на процеса изглежда по-вероятно от реален пробив. България вече показа, че може да използва правото си на вето, но решаващият въпрос е дали останалите държави членки са готови да инвестират политически капитал за преодоляване на спора. До момента те по-скоро изглеждат склонни да оставят сегашната безизходица да продължи.
Това означава, че процесът може формално да продължи, но по същество да остане блокиран, като Северна Македония запази за продължителен период статута си на страна кандидат, докато балансът на политическите интереси в рамките на Европейския съюз не се промени.